截至去年末，我國常住人口的城鎮化率已經達到67.00%。很多人認定，中國的城市化步伐要放緩了。

今年7月召開的中央城市工作會議定調——我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段——更是確認了這一點。

但我們認為，城市化進程整體放緩固然不錯，然而，中央的一系列政策也正在開啟二次城市化進程。如果說此前的城市化是全面開花，表現為農村人口進城；二次城市化進程則是區域性的，人口一方面從中小城市進一步向大、特大和超大城市聚集，另一方面則是從進城到融入都市圈。

下面，我們就結合最近的一系列重磅政策，對此展解讀

很多人對大城市的印象是，經濟發達、高樓大廈林立，相比中小城市，雖然配套很完善，但過于擁擠，煙火氣和宜居性差了點。

這背后，很大的一個原因，是大城市人口快速增長，但建設用地不足。

在2013年，《瞭望》周刊的一篇深度報道就指出：從國土資源部連續三年在兩會期間組織的部省聯合調研看，計劃指標缺口不斷加大正在成為地方發展的困擾。

為了多獲得建設用地指標，各級政府通過規劃修編、行政體制調整，將農村區域納入城市版圖，使城市圈不斷外移，城市建成區面積從2000年的22439.3平方公里擴增到2011年的40058平方公里，幾乎擴大了一倍。到2022年末，全國城市建成區面積進一步擴大到6.37萬平方公里（數據來自住建部的《2022年中國城市建設狀況公報》）。

即便如此，很多特大、超大城市的建設用地還是不足，不得不向天空要空間——越是大城市樓越高。

與此同時，中小城市的人口在不斷凈流出，但建設用地面積不減。在農村人口大規模向城市遷徙的時期，這種資源錯配尚不明顯。可是，隨著總人口減少，城市化的步伐放緩，這一矛盾變得越發突出。

地和錢跟著人走的探索成了勢在必行。

2018年3月，國務院辦公廳印發《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》（國辦發〔2018〕16號），首次明確跨省域調劑機制。如此一來，發達地區獲得了建設用地指標，貧困地區則獲得了資金支持。

此后，相關部門又發布了一系列實施辦法，規范調劑流程，強化監管。

最近，《國務院關于全國部分地區要素市場化配置綜合改革試點實施方案的批復》，則將此推向了新高度，也是二次城市化進程的關鍵之一。

要素市場化，就是要按經濟規律辦事，「人地錢」掛鉤，搞統一大市場。而土地，是最重要的要素之一。

試點城市普遍將探索城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨縣域（如合肥都市圈）、區域（如長株潭），甚至跨省域（如福廈泉等）調劑使用。

再加上盤活存量土地、集約用地。未來，大、特大、超大城市建設用地緊張的情況將大大緩解。無論是商品房，還是保障房、學校、醫院等，「好房子」會越來越多，變得更加的宜居。

很多人可能會說，大、特大、超大城市建設用地解決了，但你憑什么讓大家進去呢？這些你都能想到，政策制定者肯定也想到了。主要有以下幾點：

一是讓農民有更多進城的資本。

我們知道，農村的土地，是農民的保障，也是社會穩定的安全墊。但農村土地流轉受限，一方面無法轉化為農民進城的資本，另一方面農民進了城土地仍在自己名下，但常回家耕種等已經不現實，甚至房子也成了危房，成為低效資產，還有安全隱患。

所以，早在幾年前，政策就在推動農村集體土地入市，一方面可以緩解城市建設用地不足的問題，另一方面可以讓農民增收……

此次，10個要素市場化配置綜合改革試點區域，也普遍提出，探索通過出租、入股、合作等方式盤活利用閑置農房的有效路徑，完善閑置農房盤活利用政策。探索進城落戶農民依法自愿有償退出宅基地的具體辦法……將符合國土空間規劃的存量農村集體經營性建設用地入市。

這些措施,既可以讓繼續留在農村的農民增收，也可以讓想進城的農民，有更雄厚的資本。

二是，擴大居住證持有人享有權益和便利范圍，加速市民化進程。

截至去年底，我國城鎮常住人口達9.4億人，可是仍有2億多人口沒有城市戶籍。他們既難以在城市扎根，也無法返鄉釋放發展動能。

為此，近年來，大量城市已大幅放寬入戶門檻，但仍有許多障礙。此次，10大試點區域就是要破解這些障礙。

比如，蘇南重點城市的方案提出，試點地區戶籍準入年限同城化累計互認。深化以經常居住地登記戶口制度，擴大居住證持有人享有權益和便利范圍。

粵港澳大灣區內地九市的試點實施方案明確，全面實施居住證制度，擴大居住證附加的教育、住房保障等基本公共服務范圍并提高標準……

這，不僅將讓處于「半城鎮化」狀態的2億多人口加速市民化，還將吸引農村人口進入城市。

三是允許外國人購房，為城市引入增量人口。

中國總人口，已連續兩年（2023年俄2024年）下降，這導致很多人對房地產行業的未來樂觀不起來。最近，國家外匯管理局發布的《關于深化跨境投融資外匯管理改革有關事宜的通知》（匯發〔2025〕43號），引入了新增量。

新政中的「便利境外個人境內購房結匯支付」尤為引人矚目。過去，在中國境內工作、學習超過1年的外國人，是能買一套自用、自住的商品房的。但手續很麻煩，就拿結匯支付來說，得先拿到房產備案證明才能去銀行把外幣換成人民幣付首付，可開發商又要先收到首付才給辦備案，這就成了個死循環。

新政「先結后補」模式解開了這個死結：允許境外個人在滿足房地產主管部門及各地購房資格條件下，在取得房地產主管部門的購房備案證明文件之前，憑購房合同或協議先行在銀行辦理購房所涉外匯資金結匯支付，后續再向銀行補交購房備案證明文件。

大城市之所以吸引一批又一批的人口進入，是因為它能提供大量的就業崗位，規模越大的城市能提供的優質崗位越多。

后續，向大城市遷徙的人口絕對數量不會有那么多了，畢竟總人口在下降，但遷徙的趨勢仍將延續。

說一個最簡單的事實：人口既是市場需求的基礎，也是資源分配和價值實現的必要條件。任何一種商業模式都需要一定人口的支撐。當一個地方的人口減少到一定程度，很多生意就沒法做了，特別還有電商存在的情況下，更是如此。

生意少了，對應的工作崗位也會減少。要做生意、找工作，怎么辦？自然是往人多的地方去。

安居樂業，一個地方，既要安居（宜居）又要樂業（就業），才能留住人。對此，10個要素市場化配置綜合改革試點區域，也給出了系列舉措。

首先，10個區域都將技術要素、科技創新放在了方案的首位。這很好理解，如今我們正處于新一輪產業革命前夜，產業革命的本質是科技創新。

近年來，我國產業升級取得顯著成果，轉型的軌跡已經由各行業的電力消耗清晰的繪制出來，這里不再贅述。

其次，產業用地的供應，更加嚴謹。之前，很多城市建設用地緊張，一方面確實是因為發展太快，另一方面也跟土地粗放利用有關。比如，過去為了招商引資，經常低價出讓甚至免費送土地給企業。造成的結果是，一些候鳥型企業，領完補貼就走，或者掛羊頭賣狗肉，打著產業地產開發的名義拿地，蓋了住宅賣完之后，產業用地就不管了。

此次，10個試點區域的方案，普遍提出要建立健全產業用地長期租賃、先租后讓、彈性年期供應、作價出資（入股）等市場供應體系。這樣，可以讓踏踏實實做事的企業獲得匹配的土地資源，壓縮投機者的套利空間。

與此同時，探索與城市產業結構、產業貢獻相掛鉤的土地出讓方式。可以有所側重，避免一哄而上后一地雞毛。

此外，還有促進資本要素市場化聯動、全面提高要素協同配置效率等系列措施……都指向培育產業、繁榮市場。

如此，可以讓進城的人們快速在城市扎根。各種研究表明，一旦解決進城務工人員的戶籍、居住、就業等后顧之憂，在城市扎根后，他們每年能多出2個月左右的工作時間，也會更愿意消費，形成正向循環，從而拉動經濟增長。
大規模轟轟烈烈的城市化，確實已經結束了，但城市化進程仍在繼續，仍有大量城市的常住人口在增長。

比如，去年深圳增加了19.94萬常住人口，廣州增加了15.10萬人，合肥增加了14.9萬人，長沙增加了10.34萬人，杭州增加了10.2萬人，溫州增加了9.1萬人……這些都是此次試點區域內城市。不難預見，隨著方案落地，人口會繼續向10個要素市場化配置綜合改革試點區域聚集。